대법원 98다39060

교통봉사자 과실로 인한 사고시 지자체(地自體) 책임

대법원, '공무 위탁받아 실제 집행하면 공무원에 포함'

지방자치단체의 위촉을 받은 교통자원봉사대원의 과실로 사고가 났을 경우 지자체에 손해배상책임이 있다는 법원판결이 나왔다.

대법원 민사2부(주심 조무제·趙武濟 대법관)는 5일 동부화재(주)가 강서구청을 상대로 낸 구상금 청구소송 상고심(98다39060)에서 이같이 판시, "피고는 1천50만원을 지급하라"며 원고일부승소판결을 내린 원심을 확정했다.

재판부는 판결문에서 "국가배상법상 공무원은 반드시 공무원 신분을 가진 사람에 국한되는 것이 아니라 공무를 위탁받아 실질적으로 공무를 집행하는 일체의 사람들을 포함하는 만큼 지자체가 공무집행 과정에서 발생한 피해를 배상할 책임이 있다"고 밝혔다.

동부화재는 지난 95년5월 강서구청이 교통 할아버지로 위촉한 김모씨가 교통정리를 하던 중 교차로에서 수신호를 잘못해 승용차와 오토바이가 충돌하는 사고가 나자 피해자에게 1천7백만원을 배상한 뒤 강서구청을 상대로 소송을 제기했었다.

대법원 2001. 1. 5. 선고 98다39060 판결

[구상금][공2001.3.1.(125),417]

【판시사항】

[1] 국가배상법 제2조 소정의 '공무원'의 의미

[2] 국가배상청구의 요건인 '공무원의 직무'의 범위

[3] 국가배상법 제2조 제1항 소정의 '직무를 집행함에 당하여'의 의미

[4] 지방자치단체가 '교통할아버지 봉사활동 계획'을 수립한 후 관할 동장으로 하여금 '교통할아버지'를 선정하게 하여 어린이 보호, 교통안내, 거리질서 확립 등의 공무를 위탁하여 집행하게 하던 중 '교통할아버지'로 선정된 노인이 위탁받은 업무 범위를 넘어 교차로 중앙에서 교통정리를 하다가 교통사고를 발생시킨 경우, 지방자치단체가 국가배상법 제2조 소정의 배상책임을 부담한다고 인정한 원심의 판단을 수긍한 사례

【판결요지】

[1] 국가배상법 제2조 소정의 '공무원'이라 함은 국가공무원법이나 지방공무원법에 의하여 공무원으로서의 신분을 가진 자에 국한하지 않고, 널리 공무를 위탁받아 실질적으로 공무에 종사하고 있는 일체의 자를 가리키는 것으로서, 공무의 위탁이 일시적이고 한정적인 사항에 관한 활동을 위한 것이어도 달리 볼 것은 아니다.

[2] 국가배상청구의 요건인 '공무원의 직무'에는 권력적 작용만이 아니라 비권력적 작용도 포함되며 단지 행정주체가 사경제주체로서 하는 활동만 제외된다.

[3] 국가배상법 제2조 제1항 소정의 '직무를 집행함에 당하여'라 함은 직접 공무원의 직무집행행위이거나 그와 밀접한 관계에 있는 행위를 포함하고, 이를 판단함에 있어서는 행위 자체의 외관을 객관적으로 관찰하여 공무원의 직무행위로 보여질 때에는 비록 그것이 실질적으로 직무행위에 속하지 않는다 하더라도 그 행위는 공무원이 '직무를 집행함에 당하여' 한 것으로 보아야 한다.

[4] 지방자치단체가 '교통할아버지 봉사활동 계획'을 수립한 후 관할 동장으로 하여금 '교통할아버지'를 선정하게 하여 어린이 보호, 교통안내, 거리질서 확립 등의 공무를 위탁하여 집행하게 하던 중 '교통할아버지'로 선정된 노인이 위탁받은 업무 범위를 넘어 교차로 중앙에서 교통정리를 하다가 교통사고를 발생시킨 경우, 지방자치단체가 국가배상법 제2조 소정의 배상책임을 부담한다고 인정한 원심의 판단을 수긍한 사례.

【참조조문】

[1] 국가배상법 제2조[2] 국가배상법 제2조[3] 국가배상법 제2조 제1항[4] 국가배상법 제2조

【참조판례】

[1] 대법원 1970. 11. 24. 선고 70다2253 판결(집18-3, 민326)

대법원 1991. 7. 9. 선고 91다5570 판결(공1991, 2119)

[2] 대법원 1998. 7. 10. 선고 96다38971 판결(공1998하, 2054)

대법원 1999. 6. 22. 선고 99다7008 판결(공1999하, 2054)

대법원 1999. 11. 26. 선고 98다47245 판결(공2000상, 29)

[3] 대법원 1976. 12. 14. 선고 74다1441 판결(공1977, 9813)

대법원 1995. 4. 21. 선고 93다14240 판결(공1995상, 1931)

【전 문】

【원고,피상고인】 동부화재해상보험 주식회사 (소송대리인 변호사 정상룡)

【피고,상고인】 서울특별시 강서구 (소송대리인 변호사 고승덕)

【원심판결】 서울지법 1998. 7. 15. 선고 97나56975 판결

【주문】

상고를 기각한다. 상고비용을 피고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 상고이유 제2점에 관하여

국가배상법 제2조 소정의 '공무원'이라 함은 국가공무원법이나 지방공무원법에 의하여 공무원으로서의 신분을 가진 자에 국한하지 않고, 널리 공무를 위탁받아 실질적으로 공무에 종사하고 있는 일체의 자를 가리키는 것으로서(대법원 1991. 7. 9. 선고 91다5570 판결 참조), 공무의 위탁이 일시적이고 한정적인 사항에 관한 활동을 위한 것이어도 달리 볼 것은 아니라고 할 것이다.

원심이 이 사건 사실관계에 터잡아, 피고가 '교통할아버지 봉사활동' 계획을 수립한 다음 관할 동장으로 하여금 '교통할아버지' 봉사원을 선정하게 하여 그들에게 활동시간과 장소까지 지정해 주면서 그 활동시간에 비례한 수당을 지급하고 그 활동에 필요한 모자, 완장 등 물품을 공급함으로써, 피고의 복지행정업무에 해당하는 어린이 보호, 교통안내, 거리질서 확립 등의 공무를 위탁하여 이를 집행하게 하였다고 보아, 소외인은 '교통할아버지' 활동을 하는 범위 내에서는 국가배상법 제2조에 규정된 지방자치단체의 '공무원'이라고 봄이 상당하다고 판단한 것은 수긍되고 거기에 법리오해 등 상고이유로 주장된 바와 같은 위법은 없다.

상고이유에서 내세우고 있는 판례는 의용소방대원에 관한 것으로서 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.

이 부분 상고이유의 주장들을 받아들이지 아니한다.

2. 상고이유 제1점, 제3점에 관하여

가. 국가배상청구의 요건인 '공무원의 직무'에는 권력적 작용만이 아니라 비권력적 작용도 포함되며 단지 행정주체가 사경제주체로서 하는 활동만 제외되는 것이며(대법원 1999. 11. 26. 선고 98다47245 판결 참조), 국가배상법 제2조 제1항 소정의 '직무를 집행함에 당하여'라 함은 직접 공무원의 직무집행행위이거나 그와 밀접한 관계에 있는 행위를 포함하고, 이를 판단함에 있어서는 행위 자체의 외관을 객관적으로 관찰하여 공무원의 직무행위로 보여질 때에는 비록 그것이 실질적으로 직무행위에 속하지 않는다 하더라도 그 행위는 공무원이 '직무를 집행함에 당하여' 한 것으로 보아야 할 것이다(대법원 1995. 4. 21. 선고 93다14240 판결 참조).

나. 기록에 비추어 살펴보니, 원심이, 피고에 의해 '교통할아버지' 봉사원으로 선정된 소외인이 지정된 시간 중에 피고로부터 위탁받은 업무 범위를 넘어 교차로 중앙에서 교통정리를 하다가 이 사건 사고를 발생시켰다고 하더라도 이는 외형상 객관적으로 소외인이 피고로부터 위탁받은 업무와 밀접한 관계에 있는 행위로서 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 한 행위라고 판단한 것은 정당하고 거기에 국가배상법 제2조에 관한 법리오해의 위법은 없다.

다. 그리고, 교통개선을 위한 교통안내 행위는 복지행정의 일종으로서 반드시 국가만이 이를 할 수 있는 것은 아니고, 주민의 복리에 관한 사무의 처리를 그 기본임무로 하고 있는 지방자치단체로서도 관할구역 내에서는 수행할 수 있다고 할 것이므로, 지방자치단체인 피고가 소외인을 '교통할아버지'로 선정하여 그로 하여금 앞에서 본 바와 같은 일정한 범위의 교통안내 업무를 하도록 위탁함으로써, 그가 업무를 수행하는 과정에서 위탁받은 업무 범위를 넘어 교차로의 교통정리업무까지 수행하였다고 하더라도 국가사무를 처리하는 과정에서의 행위라고 볼 수는 없다.

또한, 소외인이 피고로부터 위탁받아 수행한 그 업무의 내용은 그 행위의 내용과 성격에 비추어 지방자치단체가 국민과 대등한 지위에서 사경제적 주체로서 하는 것이라고는 볼 수 없는 것이며, 이 사건 '교통할아버지' 활동이 피고의 노인복지사업의 일환으로 이루어진 것이라고 하여 달리 볼 것이 아니다.

원심판결에는 지방자치단체의 권한이나 피고가 이 사건 '교통할아버지'를 통하여 처리한 업무의 성격 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.

상고이유 중의 이 주장들도 받아들이지 아니한다.

3. 그러므로 피고의 상고를 기각하고, 상고비용을 피고의 부담으로 하기로 관여 대법관들의 의견이 일치되어 주문에 쓴 바와 같이 판결한다.

대법관   강신욱(재판장) 조무제(주심) 이용우 이강국

< 참고 : 원심판례>

서울지방법원 1997.11.18 96가단26996

전문

【원고, 항소인】 동○화재해상보험 주식회사(소송대리인 변호사 정상용)

【피고, 피항소인】 서울특별시강서구청(소송대리인 홍익법무법인 변호사 안동일 외1명)

【변론종결】 1998.5.27.

【원심판결】 서울지방법원 1997.11.18. 선고 96가단269964 판결

【주 문】

1. 원심판결 중 아래에서 지급을 명하는 금원에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다.

피고는 원고에게 금 10,564,800원 및 이에 대하여 1996. 3. 13.부터 1998. 7. 15.까지 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.

3. 소송비용은 제1, 2심 모두 5분하여 그 2는 원고의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.

4. 제1항 중 금원지급부분은 가집행할 수 있다.

【청구취지 및 항소취지】

피고는 원고에게 금 17,608,000원 및 이에 대한 1996. 3. 13.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

【이 유】

1. 기초사실

갑 제3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제6, 7, 8호증, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제11호증, 갑 제12호증의 1 내지 5, 을 제4호증의 2, 3, 4의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 아래 사실을 인정할 수 있다.

가. 원고는 1994. 9. 14.경 소외 김○선과 사이에 위 김○선 소유의 서울 XX오 XXXX 호 승용차에 관하여 보험기간 1994. 9. 14.부터 1995. 9. 14.까지로 정하여 자동차종합보험계약을 체결하였다.

나. 위 김○선은 위 보험계약기간 중인 1995. 5. 11. 08:10경 위 승용차를 운전하여 서울 ○○구 ○○동1060 앞 교차로에 이르러 그곳에서 교통정리를 하던 소외 김□왕금의 수신호에 따라 강서성모병원 방면에서 보람약국 방면으로 좌회전하다가 강서구청 방면에서 강서성모병원 방면으로 직진하던 소외 손△은 운전의 오토바이와 충돌하여 위 손△은으로 하여금 약 8주간의 치료를 요하는 뇌좌상 등의 상해를 입게 하였다.

다. 원고는 위 보험계약에 따라 1996. 3. 12.까지 위 손△은에게 치료비 및 합의금 등으로 합계 금 17,608,000원을 지급하였다.

2. 구상의무의 발생

가. 원고는, 위 사고는 위 교차로의 중앙에서 교통정리를 하던 소외 김□왕금이 수신호를 잘못함에 따라 발생한 것인데, 위 김□왕금은 피고로부터 월 금 40,000원의 급여를 지급받고 안전교육을 받은 후 교통정리 업무를 수행하는 자이므로, 피고는 국가배상법 제2조에 따라 위 김□왕금의 불법행위로 인하여 발생한 위 사고에 관하여 손해배상책임을 진다는 취지로 주장한다{원고는 위와 같이 주장하면서 피고에게 민법 제756조에 따른 사용자책임을 주장하나, 국가 또는 지방자치단체는 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가하였을 때에는 국가배상법 제2조에 의하여 그 손해를 배상할 책임이 있는 것이고, 이와 같이 국가배상법 제2조의 적용이 있는 경우에는 사용자의 배상책임에 관한 민법 제756조의 규정이 배제된다고 할 것인바(대법원 1975. 5. 27. 선고 75다 300 판결 등 참조), 원고가 이 사건 소제기 전에 배상심의회에 대하여 배상신청을 한 점에 비추어, 원고의 위 주장은 국가배상법 제2조의 규정에 따른 책임을 구하는 것으로 본다}.

그러므로 살피건대, 앞서 든 증거들과 갑 제6호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 3, 을 제3호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론의 전취지를 더하여 보면, 피고는 사회역할로부터 소외되어 가는 노인들에게 지역사회에 봉사할 수 있는 기회를 제공하여 노인들의 풍부한 지식과 경험을 활용하고 유휴노인들에게 소득기회를 부여함으로서 노인복지증진에 기여할 목적으로 '교통할아버지 봉사활동'에 관한 사업계획을 수립한 사실, 이에 따라 피고 산○화곡 제5동장은 노인정 회장과 협의 하에 같은 동 내에 거주하는 65세 이상 노인 중에서 '교통할아버지' 봉사요원을 선정하고, 그들로 하여금 매주 월. 목요일 07:00부터 08:30까지 초등학교 앞, 정류장, 횡단보도 주변 등 일정한 장소를 지정하여 어린이 보호, 교통안내, 거리질서 확립 등의 활동을 하게 한 사실, 위 김□왕금은 화곡 제5동장에 의하여 1995년도 '교통할아버지'로 선정되어 위 사고 당시에 이르기까지 매일 07:00경부터 08:30경까지 자신의 지정구역인 위 사고장소 부근에서 새마을 복장에 동사무소로부터 지급받은 모자, 완장 등을 착용한 채 '교통할아버지' 활동을 하여 온 사실, 피고는 노인복지증진 사업의 예산으로 동사무소를 통하여 위 김□왕금을 포함한 교통할아버지들에게 활동비 명목으로 월 금 40,000원 정도씩을 지급한 사실을 인정할 수 있다.

국가배상법 제2조 소정의 '공무원'이라 함은 국가공무원법이나 지방공무원법에 의하여 공무원으로서의 신분을 가진 자에 국한하지 않고 널리 공무를 위탁받아 실질적으로 공무에 종사하고 있는 일체의 자를 가리키는 것인바(대법원 1991. 7. 9. 선고 91다5570 판결 등 참조), '교통할아버지 봉사활동'이 피고의 노인복지사업의 일환으로 시행된 것이라고 하더라도, 피고는 '교통할아버지 봉사활동' 계획을 수립한 다음 관할동장으로 하여금 '교통할아버지' 봉사요원을 선정하게 하여 그들에게 활동시간과 장소까지 지정해 주는 한편 피고의 복지행정업무에 해당하는 어린이 보호, 교통안내, 거리질서 확립 등의 공무를 위탁하여 이를 집행하게 하였다 할 것이므로, 위 김□왕금이 '교통할아버지' 활동을 하는 범위 내에서는 국가배상법 제2조 소정의 '공무원'이라고 봄이 상당하다 할 것이고, 또한 위 김□왕금이 지정된 시간 중에 피고로부터 위탁받은 업무범위를 넘어 교차로 중앙에서 교통정리를 하다가 위 사고를 발생시켰다고 하더라도 이는 외형상 객관적으로 위 김□왕금이 피고로부터 위탁받은 업무와 밀접한 관계에 있는 행위로서 그 직무를 집행함에 당하여 한 행위라 할 것이니, 피고는 국가배상법 제2조에 따라 위 김□왕금의 불법행위로 위 손△은이 입은 손해를 배상할 책임이 있다 할 것이다.

나. 한편 앞서 본 사실들에 의하면, 위 사고는 위 김□왕금이 비보호좌회전 지역인 위 교차로에서 차량신호가 양방향 진행신호임에도 전후방을 잘 살피지 아니하고 위 김○선에게 좌회전하도록 수신호한 과실과 위 김○선이 반대차선의 동향을 잘 살피지 아니하고 위 김□왕금의 수신호만을 믿고 좌회전한 과실이 경합하여 발생되었다고 할 것이므로, 위 김○선은 자기를 위하여 자동차를 운행하는 자로서 자동차손해배상보장법 제3조에 따라, 피고는 국가배상법 제2조에 따라 위 손△은이 입은 모든 손해를 배상할 책임이 있다고 할 것이고, 나아가 위 김○선과 피고는 공동불법행위자로서 연대하여 위 손해를 배상할 책임이 있다고 할 것이므로, 원고는 위 김○선의 보험자로서 위 손△은에게 그 손해금을 지급하여 피고를 공동면책케 함으로써 보험자대위의 법리에 따라 피고에 대하여 그 책임부담비율에 따라 구상할 수 있는 권리를 취득하였다고 할 것이다.

그리고 공동불법행위자들 사이의 내부관계에 있어서 그 책임부담비율은 특별한 사정이 없는 한 그 불법행위에 기여한 각각의 과실비율에 따른다고 할 것인바, 이 사건 사고의 경위, 사고가 발생한 도로상황 등 제반 사정을 고려하면 위 김○선, 위 김□왕금 사이의 과실비율은 40 : 60 정도로 봄이 상당하다.

다. 피고는 위 김○선이 회전금지구역인 위 교차로에서 회전하다가 위 사고를 발생시켰다고 주장하므로 살피건대, 위 주장사실에 부합하는 을 제2호증의 1, 2, 3의 각 기재는 믿기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 구상의무의 범위

원고가 위 손△은에게 위 사고로 인한 보험금으로 금 17,608,000원을 지급한 사실은 앞서 본 바와 같고, 위 금원이 위 사고로 위 손△은에게 배상할 적정한 손해금인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 결국 원고가 피고에 대하여 구상할 수 있는 금액은 위 금 17,608,000원 중 위 사고에 관한 피고의 책임부담비율인 60%에 해당하는 금 10,564,800원(17,608,000 ×0.6)이 된다고 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 피고는 원고에게 구상금으로 위 금 10,564,800원 및 이에 대하여 최종공동면책일 이후로서 원고가 구하는 1996. 3. 11.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 사건 당심 판결 선고일인 1998. 7. 15.까지는 민법 소정의 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인 바, 원심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 이를 취소하여 위 금원의 지급을 명하고, 원고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김호윤(재판장) 배형원 박영재